發(fā)表時間：2016-08-15 15:42:01 作者： 左旭陽、張 雁、覃一梅、農(nóng) 妍 來源： 本網(wǎng) 瀏覽： 226

根據(jù)《中華人民共和國森林法實施條例》有關(guān)規(guī)定：用地單位應(yīng)當(dāng)向縣級以上人民政府林業(yè)主管部門提出用地申請，經(jīng)審核同意后，按照國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)預(yù)交森林植被恢復(fù)費，領(lǐng)取使用林地審核同意書。用地單位憑使用林地審核同意書依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。占用或者征收、征用林地未經(jīng)林業(yè)主管部門審核同意的，國土資源部門不得受理建設(shè)用地申請。

因此，涉林建設(shè)用地林地審核同意書的辦理，不僅關(guān)系到涉林建設(shè)項目用地能否及時獲得批復(fù)，更關(guān)系到全區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的大局。近年來，廣西各級國土資源、林業(yè)部門全力保障經(jīng)濟社會發(fā)展用地，較好地實現(xiàn)了開發(fā)利用與生態(tài)環(huán)境保護的雙贏。但隨著全區(qū)經(jīng)濟社會的快速發(fā)展以及資源保護任務(wù)的加重，一些地方在項目建設(shè)和采礦使用林地方面仍存在著部門協(xié)調(diào)不順暢、管理不規(guī)范、手續(xù)不完善等問題，現(xiàn)有的政策規(guī)定已不能完全解決當(dāng)前問題。主要集中在以下幾個方面：

一是地類認定不一致。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定，國土資源管理部門按照土地利用現(xiàn)狀分類，一般將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地3種形式，其中林地屬于農(nóng)用地；而林業(yè)部門在某些情況下將國土資源部門認定的部分未利用地也規(guī)劃為宜林地。這就出現(xiàn)了兩部門對部分地類認定不一致的問題，部分用地國土資源部門認為不需要辦理林地審核手續(xù)，而林業(yè)部門則認為需要辦理。

二是林地審核手續(xù)不完善。批次用地在批復(fù)后未能按照要求辦理林地審核手續(xù)即進行征地、供地，常常導(dǎo)致供地手續(xù)完成后部分批次用地項目沒有辦理林地審核手續(xù)，這與《中華人民共和國森林法實施條例》有關(guān)規(guī)定不符。

三是部門協(xié)調(diào)不順暢。林業(yè)部門在不少用地上報甚至批復(fù)后，才獲悉該用地涉及占用林地。同時，部分采礦權(quán)在國土資源部門同意設(shè)置后，由于位于生態(tài)公益林區(qū)或占用其他高保護等級林地，而無法辦理使用林地許可手續(xù)。

四是國有林場建設(shè)用地登記手續(xù)難以完善。根據(jù)《中華人民共和國森林法實施條例》有關(guān)規(guī)定：“森林經(jīng)營單位在所經(jīng)營的林地范圍內(nèi)修筑直接為林業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的工程設(shè)施，需要占用林地的，由縣級以上人民政府林業(yè)主管部門批準(zhǔn)；修筑其他工程設(shè)施，需要將林地轉(zhuǎn)為非林業(yè)建設(shè)用地的，必須依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。”故部分在《中華人民共和國森林法實施細則》所規(guī)定的林業(yè)生產(chǎn)輔助設(shè)施項目用地，在《中華人民共和國森林法實施條例》實施后由于不再屬于林業(yè)生產(chǎn)輔助設(shè)施項目用地，按照規(guī)定應(yīng)辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。但林業(yè)部門則認為這屬于歷史原因，不應(yīng)再補辦建設(shè)用地審批手續(xù)；而國土資源部門認為依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》相關(guān)規(guī)定，此用地屬于違法用地，應(yīng)依法補辦建設(shè)用地審批手續(xù)。這就導(dǎo)致了此類國有林場建設(shè)用地登記手續(xù)難以完善的問題。

為解決工作中存在的問題，同時為認真貫徹落實中央和自治區(qū)穩(wěn)增長的重要決策部署，進一步統(tǒng)籌生態(tài)保護和經(jīng)濟社會發(fā)展，加快涉林建設(shè)用地依法依規(guī)報批，助推廣西生態(tài)保護、經(jīng)濟發(fā)展和穩(wěn)增長目標(biāo)的實現(xiàn)，依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國森林法》等相關(guān)法律法規(guī)，廣西國土資源廳和廣西林業(yè)廳聯(lián)合印發(fā)了《通知》。

堅持問題導(dǎo)向，有效解決建設(shè)項目用地、用礦占用林地管理問題

在此次出臺的《通知》中，兩部門堅持以問題為導(dǎo)向，立足于解決實際工作中存在的問題，在政策上進行了一定的突破和創(chuàng)新。為有效解決建設(shè)項目用地、用礦占用林地管理中存在的問題，《通知》提出了5大政策措施：

一是加強協(xié)調(diào)，準(zhǔn)確界定需要辦理使用林地許可的土地范圍和類型。明確了建設(shè)用地報批及采礦臨時用地需要辦理使用林地許可的林地，依據(jù)《中華人民共和國森林法》《中華人民共和國森林法實施條例》等法律法規(guī)認定。在建設(shè)用地勘測定界階段或農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收征用手續(xù)報批前，市、縣國土資源局應(yīng)根據(jù)擬報批用地范圍的土地利用現(xiàn)狀情況，主動函告同級林業(yè)行政主管部門依照土地利用現(xiàn)狀分類標(biāo)準(zhǔn)和“林地一張圖”成果，審定擬報批的建設(shè)用地中是否涉及辦理使用林地許可手續(xù)的問題。同級林業(yè)行政主管部門，應(yīng)在收到來函及擬報批用地勘測定界圖電子版之日起5個工作日內(nèi)，書面告知是否應(yīng)辦理使用林地許可手續(xù)，以及涉及的林地范圍、類型和面積。

批次用地告知結(jié)果不影響市、縣國土資源局報批建設(shè)用地。即國土資源部門可直接按土地調(diào)查成果和勘測定界的土地地類面積組卷審核上報有關(guān)用地情況。經(jīng)核需要辦理使用林地許可手續(xù)的，縣級林業(yè)主管部門應(yīng)督促指導(dǎo)和幫助有關(guān)單位辦理使用林地許可手續(xù)，并將辦理結(jié)果及時抄送同級國土資源部門。

二是密切協(xié)作，分類辦理建設(shè)用地涉及的使用林地許可手續(xù)。明確了屬批次建設(shè)用地涉及需要辦理使用林地許可手續(xù)的，市、縣國土資源局在辦理供地手續(xù)前，應(yīng)告知申請用地單位需要辦理使用林地許可手續(xù)，也可以市、縣土地儲備機構(gòu)為項目業(yè)主單位，統(tǒng)一辦理使用林地許可手續(xù)后再依法供地。建設(shè)用地涉及辦理使用林地許可手續(xù)的，在獲得使用林地行政許可前不得改變林地現(xiàn)狀，并確保使用林地行政許可不重不漏。這是兩部門首次解決了批次用地涉及需要辦理使用林地許可手續(xù)的問題。

三是相互聯(lián)動，規(guī)范涉林采礦權(quán)的設(shè)置和出讓。擬設(shè)置采礦權(quán)的，市、縣國土資源局應(yīng)在選址階段或探礦權(quán)轉(zhuǎn)采礦權(quán)劃定礦區(qū)范圍之前，書面征求同級林業(yè)主管部門意見，以避免因在生態(tài)公益林區(qū)或其他高保護等級林地設(shè)置采礦權(quán)而無法辦理使用林地許可手續(xù)。不涉及使用林地或雖涉及使用林地但符合林地保護利用規(guī)劃和《建設(shè)項目使用林地審核審批管理辦法》（國家林業(yè)局令第35號）相關(guān)規(guī)定，可以辦理使用林地許可手續(xù)的，市、縣林業(yè)主管部門應(yīng)在10個工作日內(nèi)出具同意設(shè)置采礦權(quán)的初審意見，并說明是否涉及使用林地或擬設(shè)置礦權(quán)范圍內(nèi)林地的范圍、類型和面積。采礦權(quán)出讓時，采礦權(quán)出讓機關(guān)應(yīng)告知采礦權(quán)取得人依法申辦使用林地許可手續(xù)。

縣級林業(yè)主管部門劃定和調(diào)整生態(tài)公益林區(qū)或其他高保護等級林地時，應(yīng)充分征求縣國土資源局的意見，原則上不得將已設(shè)置和出讓的探礦、采礦權(quán)范圍內(nèi)的林地，劃入生態(tài)公益林區(qū)或其他高保護等級林地?！锻ㄖ废掳l(fā)前已設(shè)置和出讓采礦權(quán)的林地，劃為生態(tài)公益林區(qū)或其他高保護等級林地的，應(yīng)依法逐步予以調(diào)整。不能調(diào)整或確需劃入的，應(yīng)由縣國土資源局和同級林業(yè)主管等部門擬訂相關(guān)補償方案并報經(jīng)縣人民政府批準(zhǔn)，之后按法定程序終止采礦權(quán)，妥善處理補償?shù)葐栴}，依法保障采礦權(quán)人的合法權(quán)益。

《通知》中強調(diào)，生態(tài)公益林區(qū)或其他高保護等級林地，是指根據(jù)生態(tài)公益林區(qū)劃認定辦法劃為國家級或者自治區(qū)級生態(tài)公益林林地區(qū)域以及根據(jù)經(jīng)同級人民政府批準(zhǔn)實施的縣級林地保護規(guī)劃劃為Ⅰ級、Ⅱ級保護的林地。

四是尊重歷史，依法完善國有林場建設(shè)用地登記手續(xù)。《中華人民共和國土地管理法》（自1987年1月1日起施行）實施前，對于國有林場已經(jīng)形成的且一調(diào)、二調(diào)均確定為現(xiàn)狀建設(shè)用地，權(quán)屬來源清楚的，可按現(xiàn)狀建設(shè)用地并依據(jù)有關(guān)規(guī)定申請辦理土地確權(quán)登記發(fā)證手續(xù)；《中華人民共和國土地管理法》（自1987年1月1日起施行）實施后，按照國務(wù)院于1986年4月28日批準(zhǔn)實施的《中華人民共和國森林法實施細則》規(guī)定屬林業(yè)生產(chǎn)輔助設(shè)施項目，且已報自治區(qū)林業(yè)主管部門依法辦理使用林地手續(xù)的，至2000年1月29日發(fā)布的《中華人民共和國森林法實施條例》（國務(wù)院令第278號）施行后，不再屬于林業(yè)生產(chǎn)輔助設(shè)施項目范圍的用地，項目用地分以下3種情形具體辦理：

第一，凡是不符合規(guī)劃、不符合國家產(chǎn)業(yè)政策和供地政策，且實地已建設(shè)的項目，應(yīng)依法拆除并及時復(fù)墾復(fù)綠到位。

第二，符合規(guī)劃、符合國家產(chǎn)業(yè)政策和供地政策，且實地已建設(shè)的項目，可按不同用地類型區(qū)分辦理：一是第二次全國土地調(diào)查前土地利用現(xiàn)狀為建設(shè)用地，第二次全國土地調(diào)查時其用地地類已調(diào)繪為“建設(shè)用地”的項目，在按歷史遺留違法用地處理到位后，市、縣應(yīng)尊重歷史按現(xiàn)狀建設(shè)用地及時予以完善供地手續(xù)并確權(quán)發(fā)證；二是第二次全國土地調(diào)查前土地利用現(xiàn)狀為農(nóng)用地，依法查處到位后，補辦農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收審批和供地手續(xù)；三是第二次全國土地調(diào)查前是未利用地的，直接補辦未利用地轉(zhuǎn)用、土地征收審批和供地手續(xù)。

第三，對于實地未建設(shè)，且符合《國土資源部農(nóng)業(yè)部關(guān)于進一步支持設(shè)施農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的通知》關(guān)于設(shè)施農(nóng)用地定義范疇的用地，可按設(shè)施農(nóng)用地管理。

五是整合力量，逐步推進跨部門聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)督工作。明確了各級國土資源、林業(yè)部門要密切配合，改革創(chuàng)新，信息互享，相互支持，探索建立和實施跨部門聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)督工作機制。市、縣國土資源、林業(yè)主管部門可以整合包括森林公安機關(guān)在內(nèi)的各方力量聯(lián)合執(zhí)行“衛(wèi)片執(zhí)法”，共同依法打擊各種違法用地、違法使用林地行為。共同進一步加強建設(shè)用地和采礦用地的管理，嚴格把好項目選址關(guān)、供地關(guān)，及時進行監(jiān)督檢查，對未嚴格執(zhí)行法律法規(guī)規(guī)定的，責(zé)令整改，并追究相關(guān)人員責(zé)任；對違反法定程序批準(zhǔn)用地的，依法追究法律責(zé)任。

（第一作者是廣西國土資源廳行政審批辦公室主任）

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